韩国国土规划制度和近郊农村地区景观管理的课题

导读

本研究考察了韩国国土规划的最新热点和政策，特别是城市近郊地区 , 指出这些政策无法得到良好执行的现状。根据《国土基本法》，韩国将国土按用途分为四类：城市地域、管理地域、农林地域和自然环境保护地域。文章结尾讨论了韩国 2007 年实施的《景观法》对于管理地域的管理将会发挥怎样的作用。

1 背景

朝鲜战争结束后，韩国从1960年开始迎来经济成长期，迅速实现产业化和城市化。在这种情况下，国土规划的目标是通过产业化提高生产效率。经过20世纪70年代、80年代、90年代，21世纪00年代、10年代的发展，国土规划的范式发生改变，围绕农村地区的规划方向也发生了巨大的变化。

在韩国，在城市的外围，城市和农村接壤地带的乱开发现象随处可见。本文要梳理韩国近郊的农村地区的景观特征是什么，为什么出现这样的景观，以及韩国国土景观管理的主要任务是什么。

进入正题之前，先谈谈有关韩国国土规划的几个重要问题。

第一，最大的焦点是人口减少和老龄化问题。据“人口金字塔网”介绍，虽然韩国的人口仍在增加，但到 2035 年，人口将达到顶点，为 5242.5 万人，之后会逐渐减少。与人口数同样值得关注的是人口结构。联合国规定，65 岁以上老年人口占总人口的比例达到 7%以上，就属于“老龄化社会”（Aging Society），超过14%则属于“高龄社会” （Aged Society），超过 20%则属于“超高龄社会”（Super-Aged Society）。2017 年，韩国 65 岁以上人口的比率为 14.1%，进入了高龄社会。预计到2035 年，这一数据将达到 27.4%，韩国将进入超高龄社会。关于人口结构的其他指标还有“老龄化指数”（Aging Index）。老龄化指数是老年人口（65岁以上）除以幼年人口（0 — 14 岁）的比率。2017 年世界老龄化指数为33%，日本为 215%，韩国为 104%，依据“人口金字塔网”的资料来预测，到 2035 年，韩国人口的老龄化指数将达到 211%。

2035 年韩国人口金字塔图

第二个值得关注的是韩国国土规划的特殊性在于土地所有人。20 世纪70 年代首尔市的江南地区开发以后，韩国对房地产的关注度非常高，比起将土地视为生活空间，将土地视为投资对象的倾向更大。

第三个值得关注的是返农归村人口增加的趋势。近年在韩国，离开枯燥的城市生活、返农归村的需求不断增加，各地方政府也积极支持，试图解决农村人口过少、老龄化严重的问题，因此返农人口不断增加。从近期归农、归村人口的结构来看，少年层、中年层、壮年层分布均匀，这也是返农归村人口的特征之一。2015 年，超过三十万人因为找到新的职业和生活空间而归农归村。为应对迅速老龄化问题，各地方自治制度为吸引返农返乡人口作出了很多努力。

2    韩国的城市规划政策和农村规划政策

从农村规划层面看，1970年开始的“新农村运动”，在这个时期，农村规划的目的是物理环境的改善和开发。1985年，农渔村地区综合开发规划成立，将对现有村落单位的支援提高到郡县单位的水平，并制定了郡县地区开发规划。1990年制定了《农渔村开发特别措施法》，1994年制定了《农渔村整顿法》后，农村单位的规划及支持事业得以实现；2001年制定《农业农村基本法》后，与农村相关的法律逐渐体系化。2004年，通过提高农林渔业人员的生活质量及促进与农山渔村开发相关的法律的制定，不仅改善了农村的非物质环境，而且可以将农村作为生活空间，是与提升生活质量有关的农村规划事业。2000年以后农村规划的政策方向从重视以增加经济价值为目的的农业生产性等，转变为重视和谐性和可持续性。另外，不仅对生产环境，对生活环境改善的关注度也提高了。

3   韩国国土规划法的法律体系

韩国国土规划的法律体系依据2003年制定的《国土基本法》的规定。根据《国土规划法》，韩国的国土大体分为城市地域、管理地域、农林地域和自然环境保护地域四类用途地域。

整个国土指城市地域、管理地域、农林地域和自然环境保护地域，因此受到建蔽率和容积率的制约。特别是管理地域，它是位于城市地区和农林地区及自然环境保护地区之间的并起到缓冲作用的地区。

大田广域市及其周边地区的事例

用途地域是定义在整个国土的概念上的，而用途地区则是根据一定目的和需求，仅限于符合该目的的场所或地区。另外，用途区域是对于特殊场所而言的，为了限制特定行为，进行地域划分，并在该地域制定行为约束的制度。

用途地域的定义适用于整个国土的土地使用形态，但用途地区则是符合特定地区有个别目的且要与用途地域进行差别化管理的地方，因此不适用于所有国土，仅是针对某些特定的区域。

用途区域是指对特定场所，通过用途地域规定的标准和严格的限制，规划性地利用土地。最具代表性的是开发限制区域。

还要说明的是地区单位规划制度。地区单位规划适用于城市及郡县规划，是对特定对象中的部分地区进行综合、系统的管理。

综上所述，韩国的国土规划是以城市及农村整体的国土为对象，以防止城市周边乱开发、提供舒适的居住环境、保护农村景观及自然环境为目的的制度框架。

4 管理地区：近郊农村的管理问题

《国土规划法》将防止乱开发归入法制管理，并制定了多种多样的方法，来系统性、合理性地引导国土规划， 但实际上，现场存在诸多问题。高楼大厦和别墅等中低层居住设施与工厂或仓库的设施并存，呈现出混乱的局面。

地理学家Macgee将此种现象，特别是在亚洲城市地域中的都市和农村边界出现的既非城市也非农村的景观特征命名为“Detakota”。从韩国的例子来看，这样的地区在国土的用途地域中主要属于管理地域。管理地域虽然不属于城市地域，却是具有日后可开发城市性质的空间，是需要特殊管理的地域。但是到现场看，会发现很多管理不善的情况，工厂乱设、开发导致周围的自然环境和农村环境受损。

首尔近郊工厂入驻事例

城市和农村因素混合的村庄景观

管理地域应该如何管理？现在的《国土规划法》很难解决这些问题，因此，今后如何有效地管理和规划管理地域，保持良好的国土景观是值得思考的课题。

2007年，韩国制定了《景观法》。《景观法》规定了解决与国土景观相关的各种问题的政策手段和支持内容，如统一的景观、缺乏地区认同性、缺乏公共设施的设计水平、无法与自然环境及历史文化环境相协调和解决农山渔村地区乱开发引发的农渔村景观等问题，将至今未受关注的国土景观价值从法律的角度给出定义，并制定了保护及管理这些价值的规章制度。但是，目前韩国的《景观法》被指出与现有的国土规划及管理等相关法律存在差别性和实效性差等问题，且为了使《景观法》实用化，提出了很多课题。

在城市需求和自然资源共存的当前，为了在乱开发地区推进合理的规划方案，在实际的规划设计层面需要做哪些努力？以对居民的景观认识教育、景观协定、生活景观资源调查等活动为基础，发掘具有保护价值的景观，通过《景观法》，将这些内容编入地域条例，从而实现各地域自行保护地域景观。今后，《景观法》在对于城市近郊、农村景观的可持续管理，以及国土规划法的实施方面所起到的作用，还有很多值得研究和探讨的课题。  

作者介绍

孙镛勋  首尔大学环境研究生院造景规划专业副教授

宋  鸽  首尔大学环境研究生院环境管理专业博士研究生（本文译者）

*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2018年第6期。

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